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[논단] 글로벌 도시들의 인프라 정책 변화

도시가 세계적인 도시로 발전하려면 무엇이 필요한가? 흔히 첨단산업과 국제금융, 문화와 관광을 떠올리지만 그 바탕에는 시민의 일상을 지탱하는 도시 인프라가 있다. 도로·철도, 상·하수도, 에너지, 환경시설, 방재시설이 안전하고 효율적으로 작동하지 않는다면 도시경쟁력이 지속될 수 없다. 글로벌 도시경쟁력 평가기관들은 서로 다른 요소와 기준을 사용하지만 공통적으로 인프라를 핵심 평가 요소에 포함한다.

우리의 도시 정책은 집중 개발보다 지역 균형 발전 명목으로 분산 개발이다. 공간보다 수평 개발을 더 중시한다. 급속한 도시성장 과정에서 집중 공급된 인프라가 동시에 노후화되고 있고, 저출산·고령화와 산업구조 변화, 기후 위기와 재난 위험이 겹치고 있다. 수도권은 상주인구만으로 도시를 설명하기 어려울 만큼 유동 인구가 많아졌다. 수도권 전체가 하나의 광역 대도시권으로 움직이고 있다. 이런 도시계획은 ‘얼마나 많이 건설할 것인가’에서 ‘이미 구축된 자산을 어떻게 오래, 안전하게 사용할 것인가’로의 전환을 요구받고 있다.

문제는 재정 여력이다. 아담 스미스에 따르면 인프라는 개인 소유가 허용되지 않는 공공재다. 공공재는 국가의 재정 투입이 당연하다. 복지와 사회적 비용 증가로 도시 인프라의 유지관리 재원 확보가 갈수록 어려워지고 있다. 운영 적자에도 불구, 국회와 지자체 단체는 사용료 인상을 극구 피하려 한다. 민간의 자본과 기술, 운영 효율성을 활용하는 민관협력은 하나의 중요한 대안으로 부상하고 있는 게 선진국의 거대 도시 현상이다. 다만 민관협력을 단순히 재정 부족을 메우거나 인프라를 민영화하는 수단으로 접근하면 실패할 가능성이 높다. 소유권과 공공성을 유지하면서 민간의 효율성과 전문성을 활용해 시민에게 더 나은 서비스를 제공해야 할 책임은 변하지 않는다.

이를 위해서 기존의 건설 중심 민간투자 방식에서 벗어나야 한다. 특히 대규모 건설과 운영을 하나로 묶는 방식은 건설비와 사용료 상승, 위험 배분의 불균형 등이 초래될 가능성이 있으므로 재구조화가 필요하다. 교량·터널·정수장·하수처리장·소각장 등 독립 운영이 가능한 시설부터 성과 기반 유지관리 모델을 시범 적용하고, 성과를 검증한 뒤 확대하는 방식이 더 현실적이다. 민관협력의 또 다른 대안은 ‘건설과 운영의 분리’다. 안전성·품질·잔존수명·유지관리 비용 등을 종합 진단하는 ‘도시 인프라 진단 카드’와 같은 체계 도입이 필요하다. 북미와 호주 등은 이미 운영 중이다.

재원 조달 방식도 바뀌어야 한다. 매년 가용 예산 여력에 따라 유지 관리비를 배분하는 방식에서 벗어나, 장기적인 유지관리 수요를 먼저 산정하고 필요한 재원을 안정적으로 확보하는 정책이 필요하다. ‘선 수요 후 예산 배분’ 정책이 체계적이라는 뜻이다. 사용료가 있는 시설은 수요자 부담 원칙을 적용하고, 도로·교량·터널처럼 별도의 사용료가 없는 시설은 장기수선충당금과 유사한 기금 조성 방안을 마련해야 한다. 30년 단위로 인프라 유지관리 계획을 수립하고 일정 주기로 갱신하는 제도가 요구된다. 신규 투자보다 체계적인 운영, 유지·보수·보완으로 기존 인프라의 수명을 연장시키는 것이 재정과 예산 측면에서 훨씬 효율적이다. 무엇보다 중요한 것은 조직과 거버넌스다. 인프라의 건설과 유지관리가 여러 부서와 기관에 분산돼 있으면 통합 생애주기 관리가 어렵다. 국가와 도시 차원의 전담 조직을 두고 인프라의 성능과 품질, 내구연한, 유지관리 비용을 지속 모니터링하는 ‘인프라 컨트롤 타워’가 필요하다.

도시 미래 경쟁력은 새로운 시설을 얼마나 많이 짓느냐에만 달려 있지 않다. 기존 인프라를 얼마나 안전하게 오래 사용하고, 변화하는 인구·산업·기후 환경에 신속하게 대응하는 역량이 더 중요하다. 특히 기후변화로 인한 국지성 호우 및 자연재해로 인한 피해 최소화를 위한 댐과 저수조·저수지 개발을 서둘러야 할 때가 됐다.

글로벌 톱 수준의 도시를 지향한다면 인프라 정책의 질문이 바뀌어야 한다. “무엇을 새로 지을 것인가”가 아니라 “어떻게 관리하고, 누구와 함께 지속가능하게 운영할 것인가”를 물어야 한다. 인구와 산업 생태계 변화는 이미 시작되었다. 4각형 평준화보다 3각형 모형이 더 유리하게 변한 것이 선진국의 추세다. 밀려드는 인구와 산업을 수평적으로 분산하기보다 수직 공간 개발로 최대한 수용하는 정책이 뉴욕, 도쿄, 그리고 런던 등 글로벌 도시의 최근 추세다. 도시의 글로벌 경쟁력을 좌우하는 인프라는 공사현장이 아니라 생애주기를 관리하는 능력에 좌우될 것이다. /이복남 서울대 건설환경종합연구소 산학협력중점 교수